从上一章阐述可以看出，处理一般事物的方式就足以确切地标明道德风尚的实际情况以及政治体的健康状态。在大会里人们越是能和衷共济，也即是说人们的意见越是趋于全体一致，则公意也就越占统治地位；反之，冗长的争论、意见的分歧，也就宣告了个别利益占统治地位。当国家的体制中包括有两个或更多的等级时，——例如罗马的贵族与平民，他们的争执即使是在共和国最美好的时期也常常扰乱着人民大会，——则上述这一点似乎不太显著。但是这种例外多半只是外表的而不是内在的；因为这时候由于政治共同体内在的缺陷，可以说是一国之内有了两个国家。这一点对于这两者合起来说虽然不是正确的，但对于它们每一个来说却是正确的。而且实际上，即使是在最动荡的时代，只要元老院不加干涉，人民的投票总是进行得很平静的，并且总是按多数票来表决的；公民们既然只有一种利益，人民也就只有一种意志。可循环到了另一个极端，也会出现全体一致。那就是当公民全都沦为奴役状态，既不再有自由也不再有意志的时候。此时，恐怖和阿谀把投票变为一片喧嚣；人们不再讨论了，人们不是赞颂就是咒骂。罗马皇帝统治下的元老院，其表示意见的可耻方式便是如此。有时候它那做法又是谨慎得荒诞出奇。塔西佗曾经指出，在奥东的统治下，元老们在争相詈骂维梯留斯时，竟至同时嚷成一片可怕的喧哗，为的是万一维梯留斯作了主子的话，他也无法知道他们每人都说了些什么。从这些不同的考虑里，便产生了一些准则；我们应该依据这些准则，按辨认公意的难易程度以及国家盛衰的现状，来规定计算票数和排比不同意见的方式。只有一种法律，就其本性而言，必须要有全体同意；那就是社会公约。因为政治的结合乃是全世界上最自愿的行为；每一个人既然生来就是自由的，并且是自己的主人，所以任何人在任何可能的借口之下，都不能不经他本人的许可就役使他。断言奴隶的儿子生来就是奴隶，也就等于断言他生来就不是人。但是，如果在订立社会公约的时候出现了反对者的话，这些人的反对也并不能使契约无效，那只不过是不把这些人包括在契约之内罢了；他们是公民中的外邦人。可是在国家成立之后，则居留就构成为同意；而居住在领土之内也就是服从主权。除去这一原始的契约之外，投票的大多数是永远可以约束其他一切人的；这是契约本身的结果。可是人们会问：一个人怎么能够是自由的，而又被迫遵守并不是属于他自己的那些意志呢？反对者怎么能既是自由的，而又要服从那些他们所不曾同意的法律呢？
我要回答，这个问题的提法是错误的。因为公民是同意了一切法律，即使是那些违反他们的意愿而通过的法律，即使是那些他们胆敢违犯其中的任何一条都要受到惩罚的法律。国家全体成员的经常意志就是公意；正因为如此，他们所以才是公民并且是自由的。在人们在人民大会上提议制定一项法律时，他们向人民所提问的，确切地说，并不是人民究竟是赞成这个提议还是反对这个提议，而在于它是不是符合公意；而这个公意也就是他们自己的意志。每个人在投票时都说出了自己对这个问题的意志，于是从票数的计算里就可以得出公意的宣告。所以，与我相反的意见若是占了上风，那并不证明别的，只能证明我错了，只能证明我所估计是公意的而不是公意。假如我的个别意见居然胜过了公意，那么我就是做了另一桩并非我原来所想要做的事；而此时候，我就不是自由的了。当然，这要假定公意的一切特征仍然存在于多数之中；假使它在这里也不存在，那么无论你赞成哪一边，都不再有自由可言的。前面在说明人们在公共讨论中是怎样以个别的意志代替公意时，我已经充分指出了预防这种流弊的可行方法；后面我还要再加以论述。至于可以宣告这种意志的投票比例数，我也已经给出了测定它所应根据的各项原则。一票之差可以破坏双方相等，一票反对也可以破坏全体一致。但是介与全体一致与双方相等之间的，却还有许多种数字不等的分配，然而对于其中的任何一种，我们都可以按照政治体的情况与需要来确定这个数字。有两条普遍的准则可供我们规定这一比率：首先，讨论愈重大，则通过的意见也就愈应当接近于全体一致；其次，所涉及的事情愈是需要迅速解决，则所规定的双方票额之差也就愈是应该缩小，在必须马上做出决定的讨论中，只需有一票的多数就够了。这两条准则中的前一条似乎更切合于法律，而后一条则好像更切合于时务。但无论怎样，都必须依赖两者的结合才能确定我们可以宣布其为多数的最好的比率。
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