一九五一年九月，在旧金山召开的和会公然排斥中华人民共和国，签订了片面的对日和约。当时的日本政府违背人民意愿，采用错误的对华政策，同台湾当局建立与保持“邦交”，致使中日关系处于极不正常的状态。
在此背景和形势之下，要打开两国关系的僵局，只能先从民间做起，运用人民友好的伟大力量，逐步积累和创造条件，进而推动官方关系前进，即采取“民间先行，以民促官”的方针。对于这一方针，周恩来作了精辟的论述：从展开中日两国经济、文化交流开始，从增加人民交往开始，从增进民间团体协商开始来打开中日关系。只要人民互相来往通商、友好合作，日本人民的大多数就会认识到中日之间恢复邦交首先对日本人民有益，对中国人民也有益，从而推动日本政府改变政策。他还指出：尽管中日两国还没有恢复正常关系，而且按照国际法还存在着战争状态，但是这些并没有妨碍两国人民的友好活动和签订民间协议。这样先从民间的频繁来往并且达成协议开始，把两国关系大大地发展，最后就剩下在外交上宣布结束战争状态、恢复正常关系了。稍后，他又满怀信心地预言：“照国民外交方式搞下去，日本团体来得更多，我们的团体也多去，把两国要做的事情都做了，最后就只剩下两国总理外长签字喝香槟酒了。”针对人民友好运动中的一些认识问题，他反复强调“两个区分”的思想，即“要把帝国主义的政府和这些国家的人民区别开来，要把政府中决定政策的人和一般官员区别开来”，以此增强我国干部和广大群众从事人民外交的自觉性，消除日本人士中的某些疑虑。这就使双方的民间友好往来有了比较牢固的思想基础而逐步开展起来。
一九五二年五月，新中国成立后的第一批日本客人国会议员帆足计、高良富和宫腰喜助绕道欧洲来华访问，签署了第一个民间贸易协定。此后，在两国人民共同努力下，第二、三、四次民间贸易协定又相继产生（第四次民间协定后来遭到日本政府阻挠，未能执行）。从一九五三年起，中国方面本着人道主义精神分七批护送近四万名日侨回国。一九五五年，中日之间签订了民间渔业协定，使大批日本渔民和中小渔业企业能来我国东海、黄海捕鱼，得以维持生计。一九五六、一九五七年，中方又先后宽大处理并释放了一千零六十二名日本战犯。在此期间，双方民间代表团来往频繁，人数日增，交流面涉及经贸、文化、体育及工、青、妇等众多领域。所有这一切大大促进了两国人民的相互理解和感情联系，尤其在日本涌现了一批致力于重建日中关系的志士仁人，形成了一支包括各阶层人士的极其广泛的对华友好力量。这些民间活动、民间力量总是同官方有着直接或间接的联系，因而也对官方关系产生了积极的影响。周恩来对此给予了高度的评价。他说：“人民外交大大推进了两国关系的发展。
我们这样的做法在国际关系上创造了新的范例。我们是抱着这样愉快的有希望的心情来进行国民外交的。”在大力开展国民外交的同时，周恩来也十分重视与日本官方的联系及对他们的争取工作，并为此倾注了大量心血。早在五十年代初，他就明确宣告：“我们主张恢复与世界各国的正常关系，特别是与日本的正常关系。”在我们民间代表团访日或双方谈判、签署民间贸易协定时，周恩来都曾指示，要贯彻“民间来往，官方挂钩”的方针。他说：“因为谈判民间贸易已经触及互设贸易代表处乃至政府贸易协定等问题，没有政府的支持、保证是不可能的。归根到底，解决两国关系问题还是要由政府来办。”按照周恩来的指示，我赴日谈判第三次民间贸易协定的代表团成员都在名片上写明官方和民间双重身份，而且把官方头衔摆在前面。代表团在日期间会见了鸠山内阁的大臣和执政党的负责人，主动邀请政府人士参加我招待会，从而开创了官方接触的先例。
在主动争取官方的过程中，周恩来反复强调，两国关系的正常发展对中日都是有利的，应请双方来做，而不应该只看作一方面的事情，以此敦促日方采取行动。一九五四年十二月，他在政协一届二次会议上郑重宣布：“中国政府一贯主张在遵守平等互利和互相尊重领土主权等项原则的基础上同一切国家建立正常关系。我国是愿意同日本建立正常关系的。如果日本政府也能抱有同样的愿望并采取相应的措施，中国政府准备采取步骤来使中国同日本的关系正常化。”一九五六年一月，他在政协二届二次会议报告中进一步建议两国政府就中日关系正常化问题进行商谈。报告提到，我国政府曾两次通过外交途径向日方表示，“中日两国政府就促进两国关系正常化问题进行谈判的时机已经成熟”，“如日本政府也具有同样的愿望，实现两国关系正常化的途径是可以找到的”，“中国政府欢日本派遣的代表团在北京就促进中日两国关系正常化问题进行商谈”。遗憾的是，当时的日本政府对中国方面的一再呼吁并未作出响应。
在争取官方的过程中，周恩来坚持对日本政府错误的对华政策及行为进行针锋相对而又有理、有利、有节的斗争，认为这是促进两国关系正常化的必要手段。一九五八年，我一赴日展览会展厅的国旗破日本暴徒撕毁，我国尊严遭到损害。此即后来所称的“长崎国旗事件”。日本官方处理此事时轻描淡写，引起了中国人民的强烈愤慨。为此，陈毅外长受周恩来之命迅即代表中国政府发表声明，谴责岸信介内阎的错误态度，并宣布采取一系列必要的反击措施。其中包括废除中日之间关于钢铁贸易等长期协定，不再延长到期的渔业协定，中断和取消多批访日代表团的安排，停止接待民间或与官方关系不大的代表团之外的任何日本访华团，等等。中国方面的坚定立场和有力措施在日本朝野引起极大震动。一些有远见的政治家和贸易界人士挺身而出，为扭转两国关系的险恶状况而奔走呼号。在此情况下，我方因势利导，提出了打开僵局的“政治三原则”，要求日方：不执行敌视中国的政策，不制造“两个中国”的阴谋，不阻碍两国关系正常化。其后，周恩来在会见贸易界人士铃木一雄等日本朋友时又提出“贸易三原则”（即政府协定、民间合同、个别照顾）和政经不可分的思想，强调贸易三原则必须与政治三原则相联系。
与此同时，他还亲自邀请自民党的有识之士石桥湛三、松村谦三等元老访华，经过坦诚而深入的讨论，双方同意按上述原则和精神，以渐进积累的方式努力改善两国关系。周恩来着重指出，“两国关系应建立在政治三原则基础上。
政治关系、经济关系既要能结合起来发展，也要能平行发展，而且这两方面要能够相互影响、相互促进，而不是相反。”正是周恩来这种有理、有利、有节的斗争，加上日方友好人士的配合，两国关系得以克服障碍、向前发展。
岸内阁之后的池田内阁时期，两国签署了备忘录贸易协议、双方互设了贸易办事处，有了半官半民的联系渠道。中日关系由此进入一个新的阶段。
进入七十年代，随着整个国际局势的演变，日本各界和广大人民要求恢复中日邦交的运动愈加高涨，规模更加浩大，汇成了不可阻挡的潮流。周恩来抓住时机，积极推动愿为日中复交而努力的田中首相访华。一九七二年九月二十九日，两位领导人经过谈判签署了邦交正常化的联合声明。至此，周恩来在五十年代所设计的由人民外交做起推动官方关系不断改善，最后由总理和外长签字，喝香槟酒的蓝图终于成为现实。
邦交正常化后，有人一度认为“民间外交业已完成历史任务”。周恩来针对这一倾向又及时提出了“官民并举”和“不忘老朋友、广交新朋友”的方针。他指出，民间外交与官方外交是相辅相成的，“民间外交继续发展可以使官方外交基础更加牢固；反之，官方外交开展了，又可以为民间外交提供更为有利的方便条件。”他指示有关部门有计划地邀请那些长期以来为日中友好而尽力的日本老朋友来北京，由他亲自做工作。他真诚表示，“饮水不忘掘并人”，中国人民永远不会忘记者朋友，永远感激老朋友，鼓励他们为巩固和发展两国友好关系而继续努力。
源远流长的人民传统友谊是推动中日关系前进的巨大内在动力，而周恩来率先倡导并身体力行的人民外交以及多渠道、多层次的民间交流，则在其中发挥了不可替代的历史性重要作用。
2007/09/10
民间先行以民促官──推动实现中日关系正常化
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