由于社会公约，我们就赋予了政治体以生存和生命；现在就需要通过立法来赋予它以行动和意志了。因为促使政治体形成与结合的这一原始行为，并不立即能决定它为了保存自己还应该做些什么事情。事物之所以美好并符合于秩序，正是由于事物的本性所致而与人类的约定无关。一切正义都来自上帝，唯有上帝才是正义的根源；但是如果我们确实能从这种高度来接受正义，我们就既不需要政府，也不需要法律了。毫无疑义，存在着一种完全出自理性的普遍正义；但是要使这种正义能被我们所公认，它就必须是相互的。然而从人世来考察事物，则缺少了自然的制裁，正义的法则在人间就是虚缈的；当正直的人对任何都遵守正义的法则，却没有人遵守时，正义的法则就只不过造成了坏人的幸福和正直的人的不幸而已。因此，就需要有约定和法律来把权利与义务结合起来，并使正义能符合于它的目的。在自然状态下，一切都是公共的，如果我不曾对一个人作过任何承诺，我对他就没有任何义务；我认为是属于别人的，只是一些对于我无用的东西。但是在社会状态中，一切权利均被法律固定下来，情形就不是这样的了。然则，法律究竟是什么呢？只要人们仅仅满足于把形而上学的观点附着于这个名词的时候，人们就会始终百思不得其解；而且，纵使人们能说出自然法是什么，人们也并不会因而便能更好地了解国家法是什么。我曾说过，对于一个个别的对象是一定不会有公意的。事实上，这种个别的对象要么在国家之内，要莫在国家之外。如果它是在国家之外，那么这一外在的意志就其对国家的关系而言，就绝不能是公意；如果这一个别对象是在国家之内，则它就是国家的一部分：这时，全体和它的这一部分之间就以两个分别的存在而形成了一种对比关系，其中的一个就是这一部分，而另一个则是这一部分以外的全体。但是全体减掉一部分之后，就绝不是全体；于是只要这种关系继续存在的话，也就不再有全体而只有不相等的两个部分；由此，其中的一方的意志与另一方相比，就绝不会更是公意。但是当全体人民对全体人民作出规定时，他们就只是考虑着他们自己了；如果这时形成了某种对比关系，那也只是某些观点之下的整个对象对于另一种观点之下的整个对象之间的关系，而全体却没有任何分裂。这时人们所规定的事情便是公共的，正如作出规定的意志是公意一样。正是这类行为，我就称之为法律。我说法律的对象永远是普遍性的，我的意思是指法律单考虑臣民的共同体以及抽象的行为，而绝不考虑个别部分及其行为。因此，法律能够规定有各种特权，但是它却绝不能指名把特权赋予某一个人；法律可以把公民划分为若干级别，甚至于规定取得各该有的权利的种种资格，但它却不可能指名把某某人划入某个等级之中；它可以确立一种王朝政府和一种世袭的继承制，但是它却没法选定一个国王，也不能指定一家王室：总之，任何有关个别对象的职能都绝不属于立法权力。根据这一观念，我们立刻可以看出，我们无须再问应由谁来制订法律，因为法律乃是公意的行为；我们既不必问君主是否超乎法律之上，因为君主也是国家的成员；也不必问法律是否会不公正，因为不会有人对自己不公正；更不必问何以人们既是自由的也又要服从法律，因为法律只不过是我们自己意志的记录。我们还可以看到，法律既然结合了意志的普遍性与对象的普遍性，所以无论何人，擅自发号施令就绝不应成为法律；即使是主权者对于某个个别对象所发出的号令，也绝不应成为一条法律，而只能是一道命令；那并非主权的行为，而只是行政的行为。因此，凡是实行法治的国家——无论它的行政形式怎样——我就称之为共和国；因为只在这里才是公共利益在统治着，公共事物才是作数的。一切合法的政府都是共和制的；随后我就将阐明政府是什么。确切说来，法律只不过是社会结合的条件。服从法律的人民就应该是法律的创作者；规定社会条件的，只能是那些组成社会的人们。但是这些人该如何来规定社会的条件呢？
是由于忽然灵机一动而达成一致的吗？政治体具备一个可以表达自己意志的机构吗？谁给政治体以必要的预见力来事先想出这些行为并加以宣告呢？或者，在必要时又是怎样来公布这些行为的呢？常常是并不知道自己应该要些什么东西的盲目的群众，——因为什么东西对自己好，他们知道得很少，——又怎么能亲自来执行像立法体系这样一桩既重大而又困难的事业呢？人民永远是希望自己幸福的，但是人民自己却并不能永远都看得出什么是幸福。公意永远是正确的，但是那指引着公意的判断却并不永远都是明智的。所以必须使它能看到对象的真相，有时还得看到对象所应该表露的假象；必须为它指出一条它所寻求的美好道路，保障它不至于受个别意志的诱惑，使它能看清时间与地点，并能以遥远的隐患来平衡当前切身利益的诱惑。个人看得到幸福却又不要它；公众在盼望着幸福却又看不见它。两者都同样地需要指导。所以就必须使前者能用自己的意志顺从自己的理性；又必须使后者学会认识自己所盼望的事物。这时，公共智慧的结果就形成理智与意志在社会体中的结合，由此才有各个部分的密切合作，以及最后才有全体的最大力量。为此，才必须要有一个立法者。
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