实际上清廷的此次大讨论的幕后操盘手正是李鸿章，是李鸿章在与恭亲王奕唱“双簧”。李鸿章在组建中国海军上的努力，与修铁路有着异曲同工之处。为了引起朝廷对海防的重视，1874年11月，李鸿章授意正在广东提阳老家养病的前江苏巡抚丁日昌向朝廷上了一个奏折，提出建设中国海军的设想。丁日昌早在1867年任江苏布政使时就提出设立“三洋水师”的构想，到1868年，正式向两江总督曾国藩提出，名为《内外洋水师章程》，并附《海洋水师章程别议》，其主要内容，即是将沿海划为三洋：设北洋提督于大沽口，辖直隶、盛京、大沽各海口；设中洋提督于吴淞口，辖江苏、浙江各海口；设南洋提督于厦门，辖福建、广东各海口。但在当时被曾国藩压下未报。仅有少数知交好友如薛福成等知道。6年以后，丁日昌再度递上这份条陈时，他又拟出六条具体的建议，主要有：一、外海水师专用大兵轮船及招募之人；二、沿海择要修筑炮台；三、选练陆兵；四、沿海地方官宜择精干仁廉之员；五、北、东、南三洋联为一气；六、精设机器局。条陈递上后，总理衙门认为颇有参考价值，也提出了六条意见，和丁日昌的奏折一起交滨江沿海各省督抚、将军讨论，限一月内复奏。陕、甘不属滨江沿海地区，本不在饬议大员之列，但总理衙门认为陕甘总督左宗棠“留心洋务，熟谙中外交涉事宜”，所以非凡咨请他参加筹议。
总理衙门文书下发后，滨江沿海的各官员们纷纷上奏，提出自己的看法。从总体上说，有主张专事海防经营而放弃塞防的，有主张塞防而放弃海防建设的，有主张海防塞防并重的。在这种情况下，李鸿章算是粉墨登场，系统地阐述自己的海防思想了。奏章向来简短的李鸿章这一次破例写了洋洋万言的《筹议海防折》，系统地阐述了自己对海防问题的看法，内容不仅涉及海防，而且还引申到洋务运动及其他问题。可以说，这一份奏折集中体现了李鸿章的洋务——改革思想体系，是理解李鸿章关于国策有关思想的重要文献。
李鸿章首先针对总理各国事务衙门提出的六条“救时要策”，逐条给予论证，面对鸦片战争以来的时局，李鸿章承认“江海各口、门户洞开”的现实，表示了“自有洋务以来，叠次办结之案，无非委曲将就”的不满足态度，说出了此前与日交涉“几于管秃唇焦”的费力和辛劳。值得一提的是，李鸿章对近邻日本的快速兴起看得很真切，并表示了自己的担忧，呼吁与日本竞争才是当务之急。日本国“改习西洋兵法，仿造铁路火车，添置电报、煤铁矿。自铸洋钱，于国计民生不无利益，并多派留学生赴西国学习器艺，多借洋债，与英人暗结党援，其势日张，其志不小，故敢称雄东土，蔑视中国，有窥犯台湾之举。泰西虽强，尚在七万里之外，日本则近在户闼，伺我虚实，诚为中国永远大患”。
针对国内的形势，李鸿章给出了一个药方：那就是变革和奋起。针对此数千年未有之变局，李鸿章呼吁遵循实事求是的精神，采取务实策略，改革内政、兴办洋务以自强；对外惧战以求内部自强发展的和平环境，切不可逞意气孤注一掷，把国事视为儿戏；内政不修，则“战守皆不足以恃，而可亦不可久也”。
一言以蔽之，李鸿章的理论，那就是“外须和戎，内须变法”。在这种大政方针下，李鸿章概括了几点具体方案：一是“海防”重于“塞防”；二是反侵略之战不能意气用事，必须以全局观来进行统筹，采取理智务实的态度；三是在西北边境，屯兵耕种，积蓄力量；四是节省的军饷全部用于东南海防，否则首尾难以兼顾，如同鱼与熊掌一样，不能两全。
对于李鸿章提出的暂缓西征、全力经营海防的观点，左宗棠表示果断反对，左宗棠认为，收复新疆是整个国防战略形势的需要。中国定都北京，蒙古环卫北方，因此，北方和西方的稳定直接关系到都城的安危。在这要害时期，假如不立即平定新疆的叛乱，日久之后，必然生变。就眼下来说，俄国、英国尚不会介入中国平定叛乱之举，所以趁此机会速战速决。从经费上说，海防本来就有经常之军费，而塞防本来的经费就不多，即使得全部停了，对于“海防”也没有什么大的帮助。
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