从中华人民共和国成立的第一天起，周恩来就十分重视正确处理中央和地方的关系。一九四九年十二月，他把上下关系作为必须正确解决的新中国经济的六种关系之一。如何正确解决？他认为既不能片面追求集中、统一，也不允许各自为政；既不要犯本位主义，也不要妨害地方的积极性。他指出：“在中央的统一领导下发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃，否则就死气沉沉。”〔1〕他还从打仗谈到建设，“毛泽东同志领导中国革命战争，在战略领导上抓得很紧，在战役的组织和战术的运用上就交给下面去办，因为他们最了解具体情况，只有充分发挥干部和群众的积极性和创造性才能打胜仗。打仗是这样，建设也是这样”。“只有广大人民在生产中发挥了积极性和创造性，才能提高他们的物质生活和文化生活水平，也才能更有效地克服官僚主义”。〔1〕一九五一年一月十二日，在第67次政务会议上讨论水利工作时，周恩来强调要处理好中央与地方、统一性与积极性的关系。他说：“苏联专家对中国建设工作的要求有高度的统一。要求统一和要求有计划性，是对的，但这要有个过程，要有时间和步骤。现在地方的积极性很高，对工作又熟悉，若不顾地方的积极性，把中央不熟悉的工作骤然集中到中央来，就会把工作搞乱。集中与分散，统一性与积极性要恰当注意才好。因统一而妨害积极性是不好的。”〔2〕几个月后，他在全国秘书长会议上作报告，当谈到财政问题时指出，要继续巩固财经统一，但不应妨碍地方积极性。他说：“在中央统一领导下，应留给大行政区、省以至县以因地制宜的权力。中央如此，地方亦应如此。过分统一的倾向是不对的，应该在适当的情况下，让地方分管，有计划地发挥地方的积极性。”〔3〕
虽然新中国成立之初就提出过授权地方、发挥地方积极性的问题，周恩来不仅为此进行了阐述，而且为此做了许多具体工作，但那时还在进行民主改革，尚未能在建设的主题上讨论并解决分权问题。第一个五年计划的建设开始时，由于受苏联模式的影响，加上财经会议以后的高饶事件，强调了集中。
一九五六年四月二十五日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上发表了《论十大关系》的讲话。对中央和地方的关系，毛泽东指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”〔4〕在这之前，毛泽东在听取有关部门汇报时，已断断续续地提出了一些看法。在这之后，毛泽东在最高国务会议上又再次讲十大关系问题。
周恩来在毛泽东发表《论十大关系》讲话的前后，多次传达并阐释毛泽东关于正确处理中央和地方的关系，发挥中央和地方两个积极性的思想。一九五六年四月二十日，周恩来在国务院常务会议上谈到体制问题时说，最近，中央开会汇报，主席讲了几个关系问题。中央与地方的关系就是集权还是分权的问题。中央要注意分权，站在分权地位的要注意集权。一九五六年五月至八月，周恩来主持召开了全国体制会议，对当时存在着的中央集权过多的现象作了检查，对改进国家行政体制问题进行了讨论，并且提出了关于改进国家行政体制的决议草案。周恩来不仅在体制会议上对体制问题发表了带原则性、理论性的看法，而且在党的八大会议上作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》时，专门阐述了“改进国家行政体制，发挥地方的积极性”的问题。
这一期间，周恩来关于正确处理中央和地方的关系，发挥中央和地方两个积极性的思想主要有以下内容：
其一，中央与地方的关系、集权与分权的问题，是不同社会普遍存在的问题。各个历史阶段，各种社会，对行政上的集权与分权问题经常吵架，有的强调中央集权，有的强调地方分权，封建社会争论这个问题，资本主义社会也争论这个问题，到我们社会主义国家也有这个问题。苏联过去集权多了，地方权小了，这是一个经验教训，是一面镜子。共产党领导革命胜利，为人民做了好事，人民鼓掌，但这时更要注意民主、注意分权。
其二，我国的社会主义改造已经取得了决定性的胜利，人民民主专政已经更加巩固，这就使我们有必要也有可能，按照统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的方针，进一步地划分中央和地方的行政管理职权，改进国家的行政体制，以利于地方积极性的充分发挥。
其三，“社会生产力大发展不能光靠集权”。〔5〕分权的目的是为了充分发挥地方的积极性发展生产，而不是减少生产。过去，力量没都用上，厂矿动用200元以上就要报中央批准，给地方的权很少，使得地方有力无处用，限制住了。现在是全部用上，生产会发展起来。
【参考文献】
〔1〕《周恩来经济文选》第34页。
〔2〕同上书，第88页。
〔3〕《周恩来经济文选》第93页。
〔4〕毛泽东：《论十大关系》。
〔5〕《周恩来经济文选》第267页。
2007/09/10
四、发挥中央和地方两个积极性
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