为了充分发动群众，党和政府领导群众贯彻减租减息政策，并将这个运动普及到边区各地。1938年2月9日，边区政府即颁布了《晋察冀边区减租减息单行条例》，规定地主之土地收入，一律照原租额减收百分之二十五；债主之利息收入，一律不准超过一分（即百分之十）。此外，额外附加一律废除，高利贷一律禁止。1939年1月，聂荣臻在中共晋察冀分局第二次代表大会上做报告时又强调，要保障人民已得的利益，各地必须彻底实行减租减息政策。他明确指出，要从政治上压倒和在经济上削弱封建势力，这是根本措施。由于党、政府和农会在群众中的工作日益深入，基本群众的阶级觉悟和政治地位大为提高，减租减息形成了广泛的自觉性的群众斗争。他们大量揭露了顽固不化的地主分子、汉奸特务分子，和违背统一战线及政府政策、法令的违法犯罪分子。减租减息政策的贯彻，大大减轻了封建剥削对贫苦农民的压力，在一定程度上改善了人民的生活，使人民有了新的生机，从而对发动群众起了关键作用。但有的地方也出现了政策界限不清的做法。聂荣臻发现后及时向干部们指出：“我们是要吃牛肉还是要喝牛奶的问题。吃牛肉一下把地主、富农的财产全没收，不是很痛快吗？但这样做，只能是帮敌人的忙，会把地主、富农都赶到敌人那边去，又将形成中央苏区时‘赤白对立’的现象，危及到我们抗日统一战线的工作。我们认真搞减租减息，只要地主、富农执行政府规定的政策，就团结他们一道抗日。这是挤“牛奶’的办法，慢慢挤，细水长流。”聂荣臻的举例生动鲜明、通俗易懂，很快被广大干部群众接受。至于减租减息的具体做法，聂荣臻常说：“宋劭文同志做了大量工作，他有细致的计算办法，能得到农民和地主的普遍接受。”
晋察冀边区减租减息政策的正确贯彻，使群众得到了看得见摸得着的利益，抗日积极性大为提高。人们常常称赞晋察冀的群众发动得好，发功得成功。其实，奥秘就在于两项工作做得好：一是减租减息，使贫苦农民从经济上得到利益：一是实行民主，使他们在政治上得到自由。晋察冀孤悬敌后，几乎得不到任何物资接济，因此聂荣臻非常重视组织军民生产。在他的倡导下，边区政府一开始就鼓励群众发展生产，植树造林，兴修水利，改良耕作方法，开垦荒地，多打粮食，支持抗日，改善生活。
到1939年，又颁发了《奖励生产事业条例》和《垦修滩荒办法》，号召平原地区少种棉花，以防被敌人掠夺利用，要求各地多种粮食，发展手工业，尽量自织土布，以满足军需民用。有的地方还号召一人养只鸡，一户养头猪。早在1938年初，边区便开始组织合作经济，建立各种合作社，群众自愿集资合股，实行民主管理。当时，合作社主要经营消费品和组织运输。1939年春，边区政府颁布了《合作社暂行规程》，使合作社经济进一步健全发展。群众性的互助合作经济，便利了农民的生产和交换，减少了奸商和高利贷的盘剥，而且有利于进行有组织的对敌经济斗争。
晋察冀边区还逐步加强了财政建设，健全了财政制度，保障了军需民用。
根据地的军政费用，主要来源于“合理负担”、田赋和税收。聂荣臻说：由于我们的部队和干部，大多来自劳动人民，从朴素的阶级感情出发，一开始他们就提出，抗战的财政都要由有钱的地主、富农或工商业主负担。这样做显然不符合抗日民族统一战线的总方针。所以，根据中央的指示精神，我们提出了合理负担的办法。怎么个合理法，都是宋劭文领导边区政府摸索研究出来的。他懂经济，又很钻研，工作很细，提出的办法得到边区广大群众的拥护和支持。
晋察冀合理负担的办法，开始时不分贫富，按每户全部收入折米计算，农户平均每人收入小米一石四斗以下的免征救国公粮，一石五斗至二石的征收3％；二石一斗至三石者征收5％；以后每加一石增1％，直增到20％为止。
经营工商业的，按同样的比例缴纳现金或实物。后来，觉得免征点稍高，负担面窄了些，对统一战线不利，便降低了免征点，使负担面扩大到边区总户数的60％左右。“救国公粮”由村政府征收、支付和保管。这样，村村有粮站、村村有仓库，可以到处取给，不误需用，还节省运输，减少了损失。部队、政府机关用粮，由政府按月按定量发给粮票，保障了供给。采取这些措施以后，边区财政逐步走上轨道。聂荣臻曾不无目豪地说：自古以来，就有“兵马未动，粮草先行”的说法，我们在抗日战争时就不存在“粮草先行”的问题，部队基本上是走到哪里，便可以就地取得“粮草”供应。
晋察冀在发动群众进行政治、经济等各项斗争中，还大力加强了对群众组织的领导。根据地的工人、农民、青年、妇女和儿童，都广泛地组织起来，使他们在抗日斗争中发挥更大的作用。农会吸收和依靠贫雇农，并以贫雇农中的积极分子为骨干，团结广大农民，以各种方式支持抗日战争，这是八路军最可靠的群众基矗边区青年在各条战线上是最活跃的力量，是党和军队的重要后备军。中共各级组织特别注意了对“青年抗日先锋队”的领导，通过这个半武装性的群众组织，使广大青年在对敌斗争和各项工作中发挥了有力的作用。聂荣臻说：抗战时晋察冀的群众组织得很好，社会秩序井然，真可以说是做到了“夜不闭户，路不拾遗”的程度。只要在边区，我们走到哪里都非常安全。事实也确实如此。聂荣臻经常到各军分区检查工作，或到北方分局开会，有的相距百里以上，他都是只带一名警卫员，一人一匹马，说走就走。有时在老乡家吃饭或过宿，都受到热情接待，安全得很。
聂荣臻还十分重视边区人民的政治文化教育，他支持宋劭文和主管文化教育的边区政府委员娄凝先等，普遍发展了小学、中学和冬学、夜校，衬村办有“扫盲班”，帮助不识字的农民学文化。文化教育活动，不仅遍及边区各地，还发展到一些游击区和敌占区。到1939年底，据不完全统计，北岳区和冀中区共办有7000多所小学，7所联合中学，中小学生达三四十万人，晋察冀还创办了华北联合大学和抗战建国学院两所高等院校，培养了大批各类干部。边区军民文化水平的普遍提高，对建设边区、保卫边区产生了积极影响。
1940年8月，在彭真主持和聂荣臻的参与下，对晋察冀推行的各项方针政策，进行了全面系统的研究总结，制定了《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》。因为纲领恰恰是20条，所以称为《双十纲领》。这个纲领被延安《新中华报》称为“它是抗日民族统一战线的、新民主主义的施政纲领，是最适合目前抗日需要的”。纲领受到晋察冀各阶级、各阶层的热烈欢迎。它使边区建设取得了进一步的成就，使根据地日趋巩固，对游击战争的坚持和发展起了重大作用。
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