送走吕正操部不久，聂荣臻亲自到完县、唐县一带靠近平汉路西侧的丘陵地区，观察平汉路东冀中平原的情况。事后他向总部建议：“河北平原村庄极稠极大，树木亦多，敌人固然随处可到，但我亦可随处活动，且村庄树木（多），极易隐蔽……我已有相当根据地之基础，平汉路东西也能有好的配合，当敌人进攻时仍可（相互）支持。”说明平原适合开展游击战，希望多派些党政军领导干部去，以加强那里的工作。客观情况的发展，完全证实了聂荣臻的上述论断。4月，中共中央正式发布了《平原游击战争的指示》，要求在河北、山东平原地区认真开展游击战争。
人民自卫军返回冀中，利用日军兵力少而分散的弱点，迅速收编或歼灭了10多股土匪武装及部分伪军、伪组织，以后又北上到北平、天津、保定之间的三角地区开展工作。与此同时，于1937年12月成立的由盂庆山任司令员的河北游击军很快发展到万余人，并取得了许多胜利。1938年4月，人民自卫军与河北游击军并肩战斗，共同粉碎了日军对冀中地区发动的春季“扫荡”，使冀中越来越成为一块欣欣向荣的抗日根据地。5月，中共中央和八路军总部根据聂荣臻反映的情况，命令人民自卫军与河北游击军合编为八路军第三纵队，成立冀中军区，吕正操任司令员、孟庆山任副司令员，总兵力达6万余人。第三纵队在聂荣臻的领导指挥下，长期坚持了冀中平原的游击战争，并与北岳、冀东、平北等根据地互为依托，为晋察冀抗日根据地的巩固和发展做出了重要的贡献。
由于冀中根据地特别重要，根据中共北方局指示，1938年1月，鲁贲到冀中任冀中省委书记；4月，冀中成立区党委，黄敬任书记。在这里，他们全面领导了党政军各项工作，对加强冀中的抗日斗争做出了重要贡献。尤其是黄敬，在贯彻中共的各项方针政策、团结知识分子等方面的贡献更为突出。
接着，聂荣臻在相当长的一段时间内，又将工作重点和注意力集中到了冀东地区。
1938年2月9日，毛泽东发出了“关于建立冀东抗日根据地的指示”。
聂荣臻接到指示后，反复思考，认为冀东地区非常重要，它是日军入侵华北的陆路咽喉，而且沦陷早，在那里建立根据地，斗争定会很激烈。毛泽东要求派有独立应付新环境能力的干部去，而且要带一支精干部队。谁去好呢？
他拿着电报问唐延杰。唐延杰说，毛主席不是要你定吗？不过，我看还是从一分区派人去好，因为独立团发展快，红军骨干比较多，基础也好。聂荣臻以商量的口吻说：你看邓华去怎么样？这个同志我了解，是一军团的老同志，打仗行，政策水平也可以，比较稳当。唐延杰点头赞同。于是，聂荣臻给邓华打电话，要他立即到阜平来。一见面，聂荣臻便说：“根据毛主席的指示，你要带一个团立即去冀东开辟根据地。据河北省委前两天派李楚离同志来介绍，冀东地方党正在积极准备组织冀东群众武装抗日起义，迫切需要主力部队前去撑腰。现在冀西、冀中、平西革命的游击战争发展很快，对冀东人民的影响是很大的。特别是冀中，因为紧靠冀东，影响更大。就冀东的群众基础而言，也并不比冀中和冀西差，这个地区早就有我党领导的工人运动，在遵化、玉田一带农村，也有我们党长期工作的基矗日本帝国主义侵占华北以来，冀东地区是最受害的，那里的群众受压迫最深，对亡国的苦难尝够了。
目前地方党的同志在群众中进行了深入的发动工作，基本群众已被我们掌握起来了。因此，在冀东建立根据地，开展游击战争，是很有条件的。你们的责任很重，要足够地估计到日本侵略军在冀东搞了那么久，决不会轻易让你们在那里立足。因此，你们到冀东以后，要紧紧地依靠地方党，发动群众，把游击战争开展起来。”
邓华聚精会神地听着。他见聂荣臻以询问的目光注视着自己，就问道：“开辟根据地，担子不轻，不过请首长相信，我坚决执行，但要注意哪些关键问题呢？”聂荣臻说：“关键是要在那里牢牢地站住脚跟，打出一个好的局面来。不能到了那里，扩充一些部队，抓一把就走。‘抓一把’，是抓不到东西的，也是同我们建立根据地的意图相违背的。至于部队的名称，军区已经研究过了，就叫邓华支队。”唐延杰补充说：“你们可以先北上平西地区，再转向平北，开向冀东，逐步前进，这一带敌人力量较弱，开展工作容易些。”聂荣臻说：“这个部署是经过我们研究的，比较妥当。”
邓华受领任务后，回到一分区立即率领约一个团的部队出发，一路打了一些小的战斗，进展顺利。他3月中旬向聂荣臻报告说：一个月来在五支队和其他游击武装配合下，先后开辟了涞水、房山、良乡、宛平、昌平等地区的工作，消灭了多股地主土匪武装，摧毁了一些伪军、伪组织，占领了不少据点，还建立了3个联合县政府及一批人民自卫队武装。聂荣臻很高兴，认为邓华开脚的第一步是成功的。他立即把邓华的报告转报给八路军总部。
4月下旬，八路军总部命雁北地区的一二〇师宋时轮支队开赴平西，与邓华支队会合。宋、邓支队会合后，于4月27日被总部正式命名为八路军第四纵队，宋时轮任司令员，邓华任政治委员。5月20日，聂荣臻电令第四纵队应乘徐州会战，“敌后空虚，尚不能转移力量对付我们时，（速向冀东开进）立稳自己足跟，迅速创造根据地”。6月12日及22日，聂荣臻再次电令第四纵队：“为执行创造新的（冀东抗日）根据地之任务，宋、邓纵队应乘敌空虚迅速开往冀东，首先袭取兴拢以该处为中心，现决定分两路进攻，宋支队进袭密云以东平谷、三河、蓟县，并相机进占各县城，邓支队进逼兴隆成功后，继续向东南地区发展。”“你们现既到达兴隆县，就应在此地开始创造根据地的工作……你们似宜依靠雾灵山向四周发展。”此后，第四纵队连克昌平、延庆、永宁、四海、兴隆等城镇，使冀东人民深受鼓舞。
1938年7月6日，在冀东地方党的领导下，以四纵队为坚强后盾，冀东爆发了有20万群众参加的人民武装抗日大起义，丰润、滦县、迁安、蓟县、遵化、昌黎、乐亭等县群众纷纷揭竿而起，其声势之壮，规模之大，一时震动了全国，风闻于世界。8月，第四纵队与李运昌率领的冀东起义部队于遵化县铁厂镇会师，成立冀察热辽军区，部队扩大到10万多人。聂荣臻对此极为振奋。8月4日，他向中央北方局书记刘少奇建议，第四纵队应在现有地区以“立定足跟为原则，因为在敌人的深后方发展游击战争，没有根据地是困难的。所以必须向蓟（县）、平（谷）、密（云）加紧工作，逐渐向东南发展”。8月13日，毛泽东、王稼祥、刘少奇联名复电：“宋邓纵队主力在现地区平谷、蓟县、密云一带加紧工作，站稳脚跟，再逐渐向东南发展的方针是好的。”①
①《毛泽东年谱》中卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月第1版，第86页。
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