国民抗日军是一支活跃在北平西山的1000余人的抗日队伍。其成员主要是东北流亡学生、平郊农民群众、冀东保安队逃出来的士兵，以及这支队伍砸开北平第二监狱营救出来的共产党员。这支队伍是中共北平市委组织的。
由于青年学生和地下党员不懂军事，就同部分旧军人结合在一起。赵同在国民党部队呆过，懂得点军事，成了这支部队的司令。国民抗日军因为在战斗中消灭了60多名日本侵略军，并奇迹般地用步枪击落了一架敌机，使全北平为之轰动。后来，这支队伍离开西山进入妙峰山以西山区，由于缺乏过冬的被服、医药用品和弹药，处境十分困难。
聂荣臻在报经八路军总部同意后，以朱德总司令等名义修书一封，送交国民抗日军表示慰问，宣传中共的统一战线政策，介绍八路军抗战情况，并郑重地提出，如果他们愿意联合作战，八路军表示热烈欢迎。
此信犹如一石击起千重浪，使国民抗日军上上下下为之沸腾。共产党员韩庄事后说：“每个人都兴奋着，热血沸腾着，好像有了八路军就有了靠山了，有了八路军就能把日本鬼子吃了似的……充分表现了全体指战员对于八路军的仰慕，是自觉的、自发的内心流露。”司令赵同及一些行为不端的人却存有戒心与疑虑。但是，鉴于队伍内部要求与八路军会合的呼声太高，加之日军又在策划新的进攻，赵同只好同意与八路军接触、会合，联合作战。
国民抗日军在共产党员的推动下，经过聂荣臻和军区其他领导人的教育帮助，1937年12月编为晋察冀军区第五支队。先后在五支队任领导工作的共产党员有王远音、汪之力、陈大凡、高鹏、史进前、王建中、纪亭榭等。
后来除了赵同因个人野心未能实现而离队外，第五支队在平西地区积极抗日。1938年8月，五支队编为一分区三团，在抗日战争中屡立战功。
发展抗日武装，聂荣臻更加重视发动群众参加八路军。他在《抗日模范根据地晋察冀边区》一书中说：为了完成在敌后开展大规模游击战争的战略任务，“我们首先集中力量，进行发展武装和巩固部队的工作。我们用了全力，广泛地发动群众的武装，普遍组织游击队、义勇军……并紧紧抓住了群众抗战的热情，使他们踊跃地加入军队，发动胜利的游击战争”。“这些群众团体，自他们建立之日起，即以扩大武装作为中心工作之一。仅农民救国会在成立以后不久的时间内所发动的武装来说，已达1.5万余人；工人救国会并且单独组织了工人游击队。”还有“阜平营”、“回民支队”等等，不一而足。他对四分区平山青年组成的“平山团”，大加赞扬。1939年5月他曾发布通令，嘉勉平山团作战英勇，屡立战功，是“捍卫民族、捍卫边区和捍卫家乡的优秀的平山子弟兵”，号召全边区青年向平山团学习。
缺乏干部，是晋察冀初创时期的最大困难。聂荣臻对培养干部的工作一直抓得很紧。1937年12月，他以一一五师教导营为基础，在阜平成立了军政干部学校，任命热心于教育事业的孙毅为校长。曾在红军中担任师政治委员的郑维山，1938年年初一到晋察冀，就被派到军政干校当主任教员。这所速成性质的学校，学制每期只有3个月，一年内培养了1400多名干部。1939年2月，抗日军政大学第二分校由校长陈伯钧率领教职员和学员2000多人来到冀中，聂荣臻热情欢迎和多方关怀。一个月后，军区部队进行整编，聂荣臻指示成立军区教导团，由唐延杰兼团长，郑维山任政治委员，专门培养连排干部。抗大二分校、军政干部学校和军区教导团，为晋察冀军区培养了大批干部，满足了各方面的需要。
在敌后，聂荣臻深感困难的另一个问题是武器弹药的严重短缺。面对现实，他要求各部队发动群众，收集散在民间的各种枪支弹药，以应急需。1938年5月，他指示在五台县西会村成立了军区的第一个枪械修造所，修造步枪、手榴弹，复装子弹①等。11月初，鉴于武器弹药方面的困难越来越大，他曾向总部和中央报告：“偌大的部队全无接济，特别是弹药的补充，这是十分重要的问题……八路军抗战至今，装备上无丝毫改进，我们不应长以默言。我固非唯武器论者，但处于现代战争，不能完全否认现代应有的装备。不可忘记，我们曾经被堡垒屈服过，日寇正利用过去国民党对我之办法，今天由于他兵力问题，还不是那样普遍，但将来是可能发展。并且当与敌人进行较大或长久性的战斗时，因为装备问题使我无还手之余地。甚至战斗（只能得到）部分的胜利，而不能扩展应有之战果。这些困苦当然不能全部解除，但我们应当有必要之要求，更换一部分太坏的步枪，增多自动火器……”②很明显，聂荣臻是希望中央向国民党当局交涉，给八路军解决些困难。
①复装子弹，即利用旧子弹壳改造成的步、机枪子弹。
②聂荣臻给朱德、彭德怀、毛泽东的电报，1938年11月2日。
但事实与他的愿望相反，这个报告没有任何结果。于是，在他的授意下，1939年4月，军区军事工业部成立了，刘再生、杨成分别被任命为部长和政治委员。不久，聂荣臻指示军事工业部对军工厂进行整编。其方针是：集中领导，分散经营，就地取材，小型配套。后来，该部发展成拥有6个修械厂，1000多名工人的军工生产部门，能修枪械、制造黑色火药和手榴弹，在一定程度上缓解了边区武器弹药紧缺的困难。第二十七章扩大武装力量抗战开始不久，晋察冀部队在敌后就有了迅猛发展，由于新成员大量涌入，加上统一战线的新环境，致使纪律涣散等各种不良倾向开始出现，部队的中共党员人数也太少。长期担任政治委员的聂荣臻敏锐地看到了这个苗头，知道这是革命军队的致命伤。
于是，1937年12月25日，在百忙中他主持了军区第一次政治工作会议。军区的政工干部欢聚一堂，刚率部到达平汉路西的吕正操和孙志远也参加了会议，大家对加强部队政治工作的问题进行了热烈讨论。聂荣臻在讲话中，要求各部队必须下大力气整顿组织纪律、作风方面存在的问题，要用红军的优良传统和制度来教育和约束部队，清除腐败不良分子。这次会议以后，部队在整顿和训练中建立了人民军队的各种制度，党组织也得到了发展和巩固。到1938年1月，全军区发展中共党员4800多名，党员在连队中的比例逐渐达到20％至35％。同时，清除了混入军队的各种不良分子1300多人，纯洁了内部。大多数部队面目一新，大大提高了战斗力。
※第二十八章 开辟冀中、冀东根据地
聂荣臻到阜平以后，除了筹备成立边区政府外，多次找人了解冀中的情况，为开辟冀中根据地作准备。冀中党组织的基础好，村庄稠密，人口多，物产丰富，文化也比较发达，是发展抗日武装力量和建立根据地的好地方。
早在1937年9月30日，他和林彪就向毛泽东等报告：“平汉、津浦两路之间，（系）地广人多区域……扩红（即发展抗日武装）上，能在该区域内（工作）一礼拜，当胜在山地数礼拜。”
经过了解，中共地下党员、原东北军第五十三军六九一团团长吕正操，遵照中共北方局的指示，率部于1937年10月11日在梅花镇英勇抗击进犯日军后挥师北上，在晋县小樵镇举行抗日誓师大会，改称人民自卫军，积极开展抗日游击战争，打了一些胜仗，部队发展很快。此外，中共中央北方局还派了红军干部孟庆山在保定失守以前到达冀中，在保属省委领导下与侯玉田通过开办游击干部训练班，动员群众参军等，领导组建了一支武装游击队。
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